2020年上海建设用地总规模确定 40平方公里增量这么用

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上海提出，“十三五”期末建设用地总规模不突破3185平方公里。这也就意味着，“十三五”期间，上海建设用地增量只有40平方公里。

5月2日，中国上海门户网站发布了《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》(下称《规划》)，明确表示，到“十三五”期末，上海全市建设用地总规模不突破3185平方公里，其中工业用地比重要从目前的27%，降低到17%左右。

40平方公里怎么用?

土地是上海当前面临的一大资源瓶颈。在用地规模上，上海建设用地总量已到“天花板”，2015年上海全市建设用地总规模达到3145平方公里，占上海全市陆域面积比重已达45%，逼近现有资源环境承载能力极限。也远高于很多国际大都市20%-30%的水平。

为此，上海提出“规划建设用地规模负增长”的要求，并将2020年建设用地总规模确定在不超过3185平方公里。

40平方公里的建设用地增量怎么用?

《规划》表示，新增建设用地着力保障基础设施用地和民生、公益类项目用地，重点加强优化存量建设用地的布局、结构和功能，确保“十三五”期间土地供应流量不减少。

具体而言，40平方公里建设用地增量空间中，预留约25平方公里作为上海市统筹新增建设用地，优先保障三类项目，一是轨道交通、保障性住房等市重大基础设施和社会事业工程;二是由市级部门共同认定的市级重大产业项目;三是特定地区基础设施建设，包括临港、长兴、化工区、虹桥商务区和国际旅游度假区等地区。

此外，还要预留约15平方公里用于保障区级市政公益等民生项目建设。

《规划》也提出，要加强立体空间开发利用的规划引导，以轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等区域为重点，强化地上地下开发联动，形成功能适宜、布局合理的地下空间总体结构，积极推进地下空间有效利用。

事实上，在“十二五”期间，上海就在推动“规划建设用地规模负增长”，通过“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”新思路，新增建设用地规模逐年递减，从原来的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下。其中，工业仓储用地、市政公用用地和经营性用地占比约为23∶46∶31，新增建设用地计划进一步向公益民生类项目倾斜。

《规划》也提出，上海要实施“三挂钩”土地供应机制，“十三五”期间，按照“以拆定增”的原则，全面实现新增经营性用地和减量化指标挂钩。建立经营性用地出让与公共绿地、应急避难场所等基础设施(各类公共产品)建设的挂钩机制。坚持新增用地出让和闲置土地处置的挂钩机制。

存量土地更新开发成主要方式

在土地资源紧约束形势日趋严峻的背景下，上海要在2020年形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，土地需求仍然很大。上海如何应对?

更大的潜力来自于存量优化。

根据“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，上海已进入存量土地开发为主的阶段，城市更新成为上海可持续发展的主要方式。

在总量有限的前提下，上海还存在用地结构不尽合理的问题。

具体表现在生产用地总量偏大，工业仓储用地占全市建设用地比重达到27%，远高于同类国际大都市;生活用地结构有待优化，农村宅基地占居住用地总量的比重较高;同时，公共服务设施用地占比低于同类国际大都市。

不仅如此，上海的用地绩效也存在较大差距。2015年，上海单位建设用地GDP为7.9亿元/平方公里，但城郊发展不均衡，中心城区、浦东新区、近郊区、远郊区单位建设用地GDP相对比例为11.6∶3.2∶1.7∶1。

因此，上海需要改变外延式、粗放型发展模式，走盘活存量、优化发展之路，通过土地利用结构和方式的转变倒逼城市发展转型，实现经济社会的可持续发展。

《规划》提出，上海要实现土地利用结构布局不断优化，在“十三五”期末，全市建设用地总规模不突破3185平方公里的前提下，工业用地比重降低到17%左右。

与此同时，优化住房供应结构，增加中小套型商品住房供应，建立完善购租并举的住房体系;耕地保有量不低于282万亩，永久基本农田不低于249万亩。

此外，要推进低效建设用地减量化，倒逼城市发展转型。

“十三五”期间，上海要实现低效建设用地减量50平方公里，其中工业用地40平方公里;土地利用绩效水平不断提高，单位GDP建设用地使用面积(在一定时期内(通常为1年)，每生产万元GDP所占用的建设用地面积)比“十二五”期末下降20%。

上海的工业用地主要集中于“104”工业区块、“195”区域和“198”区域。《规划》提出，到2020年，上海全市工业用地总规模控制在550平方公里左右(占建设用地17%左右)。

其中“104”工业区块着力构建战略性新兴产业引领、先进制造业支撑、生产性服务业协同的新型工业体系，巩固提升工业园区产业集聚优势，增强城市综合功能。

“195”区域推进存量工业用地整体转型，转型方向以研发用地、住宅用地、公共服务用地和公共绿地为主，或开展零星开发试点工作，促进存量工业用地盘活利用。

“198”区域则是大力推进现状低效工业用地减量化。到2020年减量40平方公里。

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